私有地变公共路？屏东公用地役道路权益全解析

走在屏東的鄉間小路或巷弄裡，你可能會發現有些看起來明明是私人土地，卻被大家當成道路走了幾十年。這種情況，在法律上稱為「具公用地役關係的既成道路」。這對地主來說，常常是心中一個複雜的結：土地明明還是我的名字，卻不能隨意使用或處分，政府也不一定馬上徵收。屏東縣政府有一套處理這類道路認定的程序，今天我們就來聊聊，這究竟是怎麼一回事，身為地主或利害關係人，又能做些什麼。

什麼是「公用地役關係」？既成道路又是什麼？

簡單來說，「公用地役關係」不是一種正式的物權登記（像地上權、地役權那樣登記在你的土地權狀上），而是因為長期的事實狀態，讓公眾通行這塊土地產生了「公共利益」，基於法律上的衡平原則（像是大法官釋字第400號解釋），對土地所有權形成的一種限制。政府雖然沒有辦理徵收取得所有權，但這塊土地已經具備了供「公眾通行」的功能，地主就不能任意阻止他人通行或設置障礙物。

「既成道路」就是指那些不是政府依法定程序（如都市計畫或徵收）開闢，而是自然形成，並且：

通行年代久遠：通常要長達數十年（實務上常以超過20年為參考）。
未曾中斷：公眾通行的事實持續存在。
土地所有權人沒有阻止：或曾經阻止但無效。
已成必要通道：成為公眾往來不可或缺的路徑。
負擔公共使用：土地確實為不特定多數公眾通行所用。

這種道路在屏東鄉下地方特別常見，可能源自早期農業社會田埂小徑的演變，或是聚落自然發展的巷弄。

屏東縣政府如何「認定」？流程與要件詳解

屏東縣政府對於公用地役關係既成道路的認定，通常是由民眾（可能是里長、附近居民或地主本人）提出申請，或是政府機關（如工務處、鄉鎮市公所）在辦理公共工程或釐清土地權屬時啟動。主要依據的法源除了前述的大法官解釋，還有《土地法》及相關行政函釋（如內政部訂定的處理原則）。

認定的關鍵要素（屏東縣府審查重點）

縣府在受理申請或主動調查時，會嚴謹審查以下幾個核心要件是否成立：

通行起始時間與持續性：
- 這條路是從什麼時候開始被公眾通行的？需要具體的時間點或年代範圍。
- 通行的事實是否一直持續到現在？中間有沒有被中斷過（例如地主成功圍堵一段時間）？通常需要鄰里長、老居民或相關單位出具證明。
通行範圍的明確性：
- 公眾實際通行的具體位置、長度、寬度是多少？這需要透過實地測量（複丈） 來精確界定。申請人可能需要先向地政事務所申請土地複丈。
- 範圍必須明確，不能模糊不清。認定只針對實際通行部分，不會擴及整筆土地。
通行主體的「公眾性」：
- 通行的人是不是「不特定之多數公眾」？如果只是特定幾戶鄰居或家族間的「私設通路」，就不符合。
- 實務上會看這條路是否連接了重要的公共設施（如學校、車站、市場）、是否為區域內的主要聯絡道路、或是否有公車行駛等跡象來判斷其公共性。
土地所有權人未予阻止或阻止無效：
- 歷代的地主是否知道土地被公眾通行？是否曾經試圖阻止（如設圍籬、路障）？如果曾經阻止但被公眾或公權力排除（例如被鄉鎮公所拆除），這反而可能成為「公眾性」的佐證。
具備「必要性」：
- 這條路是不是當地居民或公眾往來所「必需」的通道？有沒有其他替代道路可以達到同樣的通行目的？如果繞路太遠或根本沒有其他路，必要性就高。

屏東縣的認定流程步驟

提出申請/啟動調查：
- 通常由土地所在地的鄉（鎮、市）公所、當地居民、里長、或相關目的事業主管機關（如工務單位）向屏東縣政府（主管機關通常是工務處或類似單位）提出申請，檢附相關事證（如地籍圖謄本、現況照片、舊地圖、鄰里證明書等）。
- 地主自己也可能因稅務或其他權益問題（如想申請免徵或減徵地價稅）而主動提出。
書面審查與資料補正：
- 縣府承辦人員會先檢視申請文件是否齊全，是否符合基本要件。資料不全者會通知補正。
實地勘查與會勘：
- 這是最關鍵的步驟。縣府會派員（常會同鄉鎮市公所、地政事務所人員）到現場實際勘查道路狀況：
  - 測量實際通行寬度、長度。
  - 觀察道路現況（鋪面、路燈、排水溝等公共設施有無）。
  - 訪談附近居民、里長，了解通行歷史與現況。
  - 確認通行範圍對應的地籍位置（需地政人員協助指界）。
- 通常會邀請申請人、土地所有權人（地主）、相鄰土地所有權人、當地村里長等到場陳述意見。地主務必把握會勘機會，親自到場或委託代理人表達意見！
審查與認定：
- 承辦人員彙整書面資料、會勘紀錄及各方意見後，提交內部審查會議（或簽陳上級長官），依據前述五項要件綜合判斷是否構成公用地役關係。
- 若認定構成，會明確界定其位置、範圍（通常以地籍圖套繪標示）。
結果通知：
- 縣府會將認定結果（認定成立與否、範圍圖說）以公文正式通知申請人及相關土地所有權人（地主）。

被認定後，地主面臨什麼？權益與限制

一旦私有土地被屏東縣政府正式認定為具公用地役關係的既成道路，會產生以下法律效果：

所有權仍屬地主，但使用受限制：
- 土地所有權登記不會改變，還是地主的名字。
- 但地主不能在該認定範圍內：興建圍牆、鐵門、設置路障、堆放雜物或其他任何阻礙公眾通行的行為。換句話說，必須維持「供公眾通行」的狀態。
- 地主對該部分土地的自由使用、收益、處分權受到重大限制。例如，想賣土地，買方會顧慮這塊被認定為道路的部分；想融資貸款，銀行也會評估其價值減損。
原則上免徵「地價稅」？關鍵在「無償」提供使用：
- 這是許多地主最關心的稅務問題。根據《土地稅減免規則》第9條，私有土地「無償」供公眾通行之道路用地，在使用期間內，「地價稅」可以全免。
- 關鍵字是「無償」：如果地主有向政府要求或收取補償金（租金），就不符合「無償」要件，無法免稅。
- 如何申請免稅？ 地主需檢附屏東縣政府出具的「認定公文」及範圍圖說，向土地所在地的稅捐稽徵處（如屏東縣政府財稅局）申請減免地價稅。稅捐機關會依據縣府的認定公文辦理。
- 注意： 免的是「地價稅」，「土地增值稅」 未來在移轉土地時，如果該既成道路部分被計入移轉現值，原則上還是要課徵（除非符合其他自用住宅等特別優惠）。因為土地增值稅是對「移轉時的自然漲價」課稅，與使用受限無直接免徵關係。
政府「得」依法徵收，但「非義務」且需財源：
- 大法官解釋和《行政程序法》都提到，政府對於此類形成公用地役關係的土地，「日後」應「依法徵收」。
- 但實務上的困境是：「應」徵收被解讀為政府有徵收的「權限」或「可能性」，而非強制性的「義務」或「期限」。政府何時徵收？端看該道路的公共需求急迫性、工程計畫排程以及最重要的——地方政府有沒有足夠的預算財源。
- 屏東縣政府和其他縣市一樣，面臨龐大的既成道路數量與有限的徵收預算。許多被認定的既成道路，地主可能等了十幾年、甚至幾十年都等不到徵收。這是目前制度下最受爭議，也最讓地主感到無奈的地方。

身為屏東地主，你可以怎麼做？

如果你在屏東的土地被申請認定或已被認定為公用地役關係既成道路，以下建議提供你參考：

主動了解與確認：
- 收到縣府的任何公文（尤其是會勘通知、認定結果通知），務必仔細閱讀。看不懂或覺得權益受損，馬上尋求專業協助（找熟悉土地法規的律師或地政士）。
- 確認縣府認定的「範圍」是否精確？有沒有把你未被通行的土地也劃進去？
積極參與會勘：
- 親自出席或委託信任且有專業能力的人出席會勘。 這是表達意見、陳述事實（例如：你何時繼承、曾祖父時代曾試圖圍堵過但被拆、通行範圍沒那麼寬等）最重要的場合。你的陳述和提供的證據（如舊照片、地契）會被記錄在會勘紀錄中，影響認定結果。
- 對測量結果有異議，當場提出。
審視「公眾性」與「必要性」：
- 這是最常被挑戰的要件。思考：這條路真的有很多「不特定」公眾在走嗎？還是主要是特定鄰居？有沒有其他替代道路？附近有沒有因都市計畫開闢新路，讓這條舊路不再必要？收集證據（拍照、錄影不同時段通行狀況、地圖標示替代路線）在會勘或提出異議時說明。
評估稅務影響，適時申請免稅：
- 若已被認定且確實無償提供使用，記得向屏東縣政府財稅局申請免徵該部分土地的地價稅，保障自身權益。
面對徵收補償的現實：
- 理解徵收需要龐大預算且政府有其優先順序。若長期未被徵收，可考慮：
  - 循行政管道陳情： 向縣府、議員陳情，表達希望優先徵收的訴求（附上認定公文）。
  - 了解補償標準： 未來若徵收，補償費是按「徵收當期」的公告土地現值計算（通常低於市價），再加上加成補償（由屏東縣地價評議委員會評定）。不會回溯到認定當時的價值。
  - 「捐地」節稅的權衡（需極度謹慎）：有些地主會考慮將該部分土地「捐贈」給政府（通常是鄉鎮市公所）。若捐贈完成，土地所有權移轉登記給政府，當然就完全解套，且可能可以列舉扣除綜合所得稅（有金額上限規定，且需符合《所得稅法》及財政部相關函釋）。但務必注意：
    - 捐贈後即喪失所有權，且政府通常只會出具「同意移轉登記」文件，不會給付任何價款。
    - 捐贈是否能抵稅、抵多少稅，涉及捐贈土地價值計算（通常也是按公告現值）及個人綜合所得總額，需精算，不一定划算。
    - 程序上需與受贈機關（如公所）協商，簽訂捐贈契約，辦理產權移轉登記（需繳納土地增值稅，除非符合免徵條件如公共設施保留地）。強烈建議捐贈前諮詢專業會計師或稅務專家，全面評估利弊得失。
行政救濟途徑：
- 如果你對屏東縣政府的最終認定結果（例如：認定成立、認定範圍過大）不服，認為侵害你的財產權，可以在收到處分書後的法定期限內（通常是30日），依法向屏東縣政府提起「訴願」。若訴願被駁回，可再向行政法院（通常是高雄高等行政法院）提起「行政訴訟」。
- 行政救濟程序複雜且專業性高，務必委任律師處理。

屏東縣政府的立場與挑戰

屏東縣政府在處理公用地役關係既成道路問題上，也面臨兩難：

保障公眾通行權 vs. 私有財產權保障：既要維持既成道路暢通，滿足民眾基本行的需求，又要尊重地主的合法財產權。過於寬鬆的認定會侵害地主權益；過於嚴苛則可能影響公眾便利甚至安全（例如消防通道）。
財政壓力巨大：全縣範圍內被認定或潛在的既成道路數量龐大，徵收所需經費是天文數字，遠非縣府年度預算所能負擔。編列預算徵收往往只能針對少數極度重要或有迫切工程需要的路段。
認定標準的統一性與個案差異：雖然有原則性要件，但每條道路的歷史背景、使用狀況都不同，如何公平、一致地適用標準，避免爭議，考驗承辦人員的專業與智慧。
溝通與民眾期待管理：需要向民眾（尤其是地主）清楚說明認定後的法律效果（特別是徵收非立即性義務），管理其期待，避免誤解或衍生更多民怨。

結語：理解、溝通、尋求平衡

屏東縣私有土地被認定為具公用地役關係的既成道路，是一個深植於歷史與法律脈絡的複雜課題。它牽涉到土地所有權人重大的財產權限制、地方政府的財政能力、以及公眾長久以來依賴的通行權益。

對屏東的地主而言，理解縣府的認定標準、程序與後續效果至關重要。積極參與、適時主張權益、並尋求專業協助，是面對這個問題的必要態度。同時，對於稅務減免的權益，也應主動爭取。

對屏東縣政府而言，如何在有限的資源下，更細緻、透明地執行認定程序，加強與地主的溝通，並積極尋求財源或替代方案（如容積移轉、跨區區段徵收時納入處理等）來逐步解決歷史共業，是持續的挑戰。最終的目標，應是在保障公眾通行便利的同時，也盡最大可能地尊重與補償私有財產權人因公共利益所承受的特別犧牲，找到一個符合公平正義的平衡點。